从基层实践看代理注册公司《个体工商户条例》

    《个体工商户条例》（以下简称《条例》）从2008年8月酝酿至2011年4月公布，历时两年零八个月，多次征求社会各界的意见，最终于2011年11月1日起开始实施。纵观整个立法过程，《条例》的制定不可谓不严谨，其对何为个体工商户以及如何成为个体工商户都作了明确详尽的规定，赋予了个体工商户更多的合法权益，也必将对个体经济的发展起到一定的促进作用。但从基层实践来看，撇开登记程序不说，仅从基层工商部门对个体工商户的监督管理方面来看，《条例》似乎还存在三个方面的不足，一是高估了个体经营者的素质，二是废止了对无照从事个体经营行为的管理，三是无形中增加了基层工商部门的压力。

    一、《条例》明确了个体工商户的权利和义务，却高估了个体经营者的素质，漠视了个体经营户的主观意志

    不是所有个体经营户都是个体工商户，只有按照《条例》第二条规定，经工商行政管理部门登记后的个体经营户，方能成为个体工商户，才能享有应有的权利。立法者的初衷肯定是正确的，既然《条例》对个体工商户的合法权益明确了保护措施，那么所有的个体经营户都会前往工商部门去办理登记手续，不可能会出现无照经营的个体经营户。但事实上，如果没有基层一线工商部门的艰辛执法和引导，如果法律规定了个体经营户对是否成为个体工商户有选择权，可以毫不夸张地说，至少有70%以上的个体经营者不愿登记成为个体工商户，不愿受《条例》相关规定的束缚，更不需享受《条例》赋予的权利。《条例》制定时完全是一厢情愿地高估了个体经营者的整体素质，想当然地将所有个体经营户全部顺利过渡成了个体工商户。

    二、《条例》未对不愿成为个体工商户的个体经营户作惩诫性的规定

    从《条例》的名称来看，立法目的肯定是想促进个体经济的发展，因此取消了条例中常见的“管理”两字，将原《城乡个体工商户管理暂行条例》第七条“申请从事个体工商业经营的个人或者家庭，经县级工商行政管理机关核准领取营业执照后，方可营业”删去也就顺理成章。

    我们在执法实践中，就曾碰到过个体经营户的质问：一般性不涉及前置审批的个人经营行为，凭哪部法律法规一定要领取营业执照？《条例》第二条“有经营能力的公民，依照本条例规定经工商行政管理部门登记，从事工商业经营的，为个体工商户”仅仅是对“哪些人、如何成为个体工商户”作了明确，忽略了对个体经营户开展经营活动必须领取营业执照的规定，也就是说登记了才能叫个体工商户，并没有说一定要经过登记才能经营。当初立法者应该是考虑到有了《无照经营查处取缔办法》第二条的规定“任何单位和个人不得违反法律、法规的规定，从事无照经营”，因此无需在《条例》中再明确对无照个体经营户的管理了，但我们必须看到，该《办法》第二条强调的是“不得违反法律、法规的规定”、第四条则强调了“依法”，也就是说只有法律、法规规定了必须办理营业执照方可经营而未依法办理营业执照从事经营活动的，才属于无照经营行为，大量的无需取得前置审批的一般性经营行为是否要领取营业执照，既然《条例》中没有明确，那么对于这部分个体经营户来说，是否要办理营业执照（即是否想成为个体工商户）应当是其自愿的选择，而不应该是法律的强制。

    三、《条例》无形中增加了基层一线工商部门的负担

    几乎所有的法规政策都要通过基层工商所来贯彻落实，经济较为发达的地区，平均每名工商人员要承担800个以上市场主体的日常监督管理，食品安全、证照管理、执法办案、消费维权等牵涉了太多的工作精力。作为基层一线工作人员来说，吃些苦是应该的，但一定要有政策层面上的引导和支持，现在强调依法行政，凡事都要讲程序，不能乱作为。上述第二部分可能是理解上的偏差，但一旦形成社会共识，工商部门的工作压力可想而知。

    《条例》第二十二条第二款规定：个体工商户未办理税务登记的，由税务机关责令限期改正；逾期未改正的，经税务机关提请，由登记机关吊销营业执照。税务部门的事情，不在《条例》中明确税务部门的职责罚则，反而又转至工商部门吊照，立法时是否考虑过，一些无照经营户，工商部门付出了多少的艰辛工作，甚至采取了强制措施后才引导其办理了营业执照，而这些刚领取营业执照的个体工商户，由于其未办理《税务登记证》，又被工商部门吊销了营业执照，再一次地回到了无照经营状态，工商部门又要去教育引导，动员其办照。这一周而复始的过程从法理上讲是可行的，但从实际操作来看，工商部门似乎是在自找麻烦，自我加压，在引导其办理营业执照的同时，还要引导其办理《税务登记证》。此外，《条例》未对被吊照的经营者二次领照时作限制性的规定，被吊照的经营者因为违法被吊照后，完全可以于当天在同一经营场所重新申领一张与被吊销执照基本相同的营业执照（除字号不能完全一致），缺乏严肃性。

    三年前，韦先生和朋友就想创办一家小微企业，但资金一直是这几个年轻人始终迈不过去的“门槛”。

    去年３月深圳市实行工商登记制度改革试点后，取消了有限责任公司更低注册资本，并改实缴登记制为认缴登记制。不久前，韦先生顺利注册了一家物流企业。

    “认缴５０万元，现在肯定拿不出这么多，但先起步，慢慢积累。我们一定会成功的。”韦先生说。放宽注册资本登记条件，实行认缴登记制，大大降低了开办公司的“门槛”，激发了社会创业积极性，改革试点地区市场主体均呈现“井喷”式增长。在深圳市，新登记市场主体同比增长１３０％，其中私营企业增长势头最猛。“不能因为你现在手上没钱就不让你创业。当然，今后你能不能赚上钱就要看你自己了。”深圳市市场监管局局长徐友军说。

放宽住所条件——各地尺度将有所不同

“以前公司每拿到一个项目，就要成立一个项目公司，每成立一个公司都要提供一个经营场所的产权证。这是我们最头疼的。”东莞市万科房地产有限公司项目发展部负责人朱云告诉记者，最近一年来，这件麻烦事没有了。

    一进东莞市工商局办事大厅，工作人员就会向前来申办企业的人递上一本《商事登记须知》。这本小册子详细列举了２８个需要前置许可的经营项目和８１个已改为后置许可的经营项目，凡是允许后置许可的项目均可先领营业执照再办许可证。

据范燕彬介绍，以前办个企业要先到主管部门领许可证，才能到工商部门办营业执照，有的要过几十道关卡，办上一两年，一些企业宁可不办了。东莞市一度出现“创办企业难”与“无照经营多”并存的现象。

工商登记制度改革试点后，东莞市将审批事项从１８８个压到１０９个，并大多改为后置审批。“好比先让企业很容易就能领个 身份证 ，如果想从事一些特殊的行业，再去考 律师证 医师证 会计证 。”范燕彬说。

范燕彬告诉记者，改革不仅激发了社会创业积极性，还“倒逼”东莞各行政主管部门一改“审而不批，批而不管”的作风，使市场更具活力、更加规范。

工商登记制度改革包括实行注册资本认缴登记制和“先照后证”制度两个方面。按照国务院推进机构改革和职能转变的任务分工，工商登记前置许可项目的清理工作由中编办、工商总局会同有关部门负责，将随后部署推进。但鉴于“先照后证”制度是十八届三中全会明确推进工商注册制度便利化的主要内容之一，因此我市根据党中央、国务院明确的工商登记制度改革方向和目标要求，在本次改革中采取先行试点，后逐步推开的方式，推进“先照后证”制度改革。

长期以来，市场主体注册登记实行“先证后照”制度，即从事涉及前置许可的经营项目，需先取得相关许可文（证）件，再凭许可文（证）件及其他法律规定的文件材料申办营业执照。实践中，在企业设立过程中，投资人在制订章程、缴付出资、建立组织机构之后，常常需要先取得营业执照，确立主体资格后，再开展建设或租赁生产经营场所、购买设备、招聘人员等各项筹备活动。另一方面，行业主管部门也需要根据企业的资金、场地、设备设施、人员资格等实际情况，判断其是否符合许可经营条件，科学合理地作出准予许可或不予许可的决定。而现行的“许可在前，登记在后”的制度设计增加了企业的设立的难度。此外，“先证后照”制度通过设置前置审批制度，将主管部门负责许可监管的经营资格与工商部门负责的市场主体资格登记挂钩，将本应属于主管部门监管的经营资格问题，一并纳入市场主体登记监管中，由工商部门统一把关，无形中提高了市场准入门槛，降低了准入效率。

为有效降低准入门槛，提高准入效率，此次改革对在市工商局和万州区等11个区县工商（分）局登记的市场主体探索试点“先照后证”登记制度。以涉及“安全”和“公民生命财产安全”为考量标准和原则，大幅减少了工商登记前置许可项目。除《实施方案》明确保留的50项前置许可项目外，申请从事依法应当取得许可的经营项目的，由工商部门先行颁发营业执照，再申办相关许可。对从事一般经营项目，市场主体取得营业执照后即可开展生产经营。对实行“先照后证”登记的市场主体，工商部门将在颁发营业执照时向申请人发放申办许可的项目以及许可部门的书面提示材料，提示其需取得相关行政许可后方可开展经营活动。同时，为了加强部门间的协调配合，将建立工商部门与许可部门之间登记、许可信息的互通共享机制，对已领取营业执照并需取得许可的市场主体，由行政许可部门在五个工作日内通过市场主体信用信息系统认领并督促市场主体申办许可。在信息系统建成前，工商部门与行政许可部门之间以书面函告的方式及时交换市场主体的登记、审批等信息。

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